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关于省级基础测绘经费投入机制的调查研究

来源:作者:时间:2017-05-01点击量:4598分享到:

省级基础测绘投入机制调研报告


一、开展调研工作的背景、目的和意义

1.背景情况

在国家级基础测绘投入取得长足进展的带动下,大多数省级地方基础测绘投入也有了很大的提高。但是,在有些省区,基础测绘投入问题仍非常突出,省级基础测绘投入的机制和规模与其经济社会发展的要求还不相适应,急需改善。

(1)2002年《测绘法》修订颁布以后,测绘的法律地位得到进一步强化,基础测绘的财政投入机制也得到更加明确。2006年8月23日国务院发布了《全国基础测绘中长期发展规划纲要》,提出了我国基础测绘从2006年到2020年的发展总体目标和阶段目标。由此,国家级的基础测绘计划和财政投入机制得以建立,每年的基础测绘投入得到了充分的保障。

(2)近年来,党和国家领导人对新时期测绘工作非常重视,多次就加强测绘工作、提高测绘保障服务能力做出重要指示和批示。2007年和2009年,国务院分别下发 “关于进一步加强测绘工作的意见”和发布《基础测绘条例》。2011年5月国务院副总理李克强同志视察中国测绘创新基地时的重要讲话,进一步明确了新时期测绘部门新的职责和任务,充分强调了测绘地理信息工作在经济社会发展中的重要作用,为国家和地方测绘工作指明了新的方向。

(3)全国各省区地方政府认真贯彻落实中央领导要求和国务院的《意见》,不断重视和加强本省区的基础测绘工作,以政府名义下发“进一步加强测绘工作的实施意见”。许多省区政府切实理顺投入机制,将基础测绘投入列入省级地方财政一般预算,使得省级基础测绘经费有了很大增长。

(4)由于良性的基础测绘财政投入机制逐步建立,法律赋予地方政府的基础测绘职能作用显著。许多省区的基础地理信息覆盖、地理空间定位基准建设、卫星定位连续运行参考站建设、地理信息公共服务平台(天地图)建设、地理国(省)情监测、数字城市基础框架建设的步伐不断加大,基础测绘工作在地方经济社会发展中发挥着巨大的作用。

(5)陕西省提出以“富民强省”的经济社会发展目标要求,需要做的工作很多,还有大量的基本建设工作任务需要完成,急切需要基础测绘成果提供建设工作的基础支撑。但是,陕西省作为全国经济中等发展的省份,①基础测绘投入差距很大,机制不健全、不稳定,省级(包括地市级)基础测绘投入没有列入省级地方财政一般预算,基础测绘规划经费的落实存在较大困难。②基础测绘发展与经济社会需求的矛盾仍然存在。全域基础地理信息覆盖、测绘数据资源建设、地理信息公众服务等方面都明显不足。

2.目的和意义

基础测绘是服务于经济社会发展的一项重要的基础性、公益性的事业,基础测绘工作需要财政资金的支撑。省区的经济社会发展需要加大基础测绘的政府公共财政投入。稳定和持续增长的财政投入是确保基础测绘工作顺利有效开展,不断提高测绘服务保障能力和水平的必要的基本物质条件。为此,建立和健全持续稳定、不断增长的财政投入机制是必不可少的。

虽然许多省区不断理顺投入机制,也将基础测绘投入列入省级地方财政预算,基础测绘经费有较大增长,但是由于各省区的国土面积、经济发展水平不平衡,基础测绘的工作量和工作重点任务也不同,因此带来各省区的基础测绘投入不等,投入模式不同。

陕西省作为全国各省区经济水平中等、发展速度较快的省份,在21万平方公里国土面积和特殊的地理环境上,应该如何建立健全的基础测绘投入机制,省级财政每年应该有多大的投入,建立正常的投入机制需要做哪些工作,都需要我们科学地、统筹地对相关的问题进行综合性分析和研究。在此之前,对全国各省区的基础测绘投入机制的情况进行全面调研和了解,对于我们理顺省级基础测绘财政投入机制具有非常必要和重要的参考和借鉴作用。

本项调研工作的主要目的,就是要在充分调查了解各省区省级基础测绘投入机制、年度投入经费额度、基础测绘主要工作内容、理顺基础测绘投入机制的工作方法等情况的基础上,深入研究分析被调研省区在基础测绘投入机制方面的经验和做法,分析总结陕西省近年来基础测绘投入和其它相关情况,形成省级基础测绘投入机制的调研报告,并据此提出我局开展理顺省级基础测绘投入机制的工作思路、工作措施、工作步骤,同时向省政府提出进一步理顺基础测绘投入机制,不断加大省级基础测绘财政投入,将基础测绘经费列入陕西省省级财政预算的“建议(初稿)”。

开展省级基础测绘财政投入机制调研工作,特别是在调研的基础上向省政府提出建议,并积极推进建立健全基础测绘财政投入机制工作,对于依法保障和加大基础测绘投入,建立稳定、持续的省级基础测绘财政投入机制,保证基础测绘及其更新工作正常有序开展,为全省经济社会发展提供重要支撑,为维护国家安全利益提供重要保障具有十分重要的意义。

二、基础测绘投入机制的法律、政策依据

《中华人民共和国测绘法》对基础测绘工作及其财政投入机制有着非常明确的规定。国务院发布实施的《基础测绘条例》、陕西省人大常委会发布实施的《陕西省测绘条例》、以及国务院“关于进一步加强测绘工作的意见”和 陕西省人民政府《关于进一步加强测绘工作的实施意见》又分别对《测绘法》中有关基础测绘的规定做了进一步的明确和细化。由此可见,加强基础测绘工作,建立健全持续稳定的财政投入机制是具有法律和政策依据的。

1.中央领导对加强基础测绘工作的重要指示

中央领导同志对测绘工作十分关心和关注,多次对加强基础测绘工作作出重要指示或批示。其中重要的包括,

(1)胡锦涛总书记在2003年就强调,要“推进数字中国地理空间框架建设,加快信息化测绘体系建设,提高测绘保障服务能力”。

(2)温家宝总理2008年3月在第十一届全国人大一次会议上所作的政府工作报告明确要求“加强测绘基础研究和能力建设”。

(3)李克强副总理2011年5月视察中国测绘创新基地时着重指出“测绘地理信息是经济社会活动的重要基础,是全面提高信息化水平的重要条件,是加快转变经济社会发展方式的重要支撑,是战略性新兴产业的重要内容,是维护国家安全利益的重要保障”,

党中央、国务院领导在指示和批示中充分地强调了测绘地理信息工作在国家建设发展过程中的重要作用。

2.法律法规依据

(1)《中华人民共和国测绘法》第十一条规定“基础测绘是公益性事业。国家对基础测绘实行分级管理。”第十四条规定“县级以上人民政府应当将基础测绘纳入本级国民经济和社会发展年度计划及财政预算。”

(2)《基础测绘条例》第三条规定“基础测绘是公益性事业。县级以上人民政府应当加强对基础测绘工作的领导,将基础测绘纳入本级国民经济和社会发展规划及年度计划,所需经费列入本级财政预算。”第四条规定“基础测绘工作应当遵循统筹规划、分级管理、定期更新、保障安全的原则。”

(3)《陕西省测绘条例》第七条规定“基础测绘是公益性事业。基础测绘实行分级管理和基础测绘成果定期更新制度。”第八条规定“县级以上人民政府应当将基础测绘纳入本级国民经济和社会发展年度计划及财政预算。”

3.国务院“关于进一步加强测绘工作的意见”

在第五章加强对测绘工作的领导中的第十八条指出“完善测绘投入机制。各级政府要切实将基础测绘投入纳入本级财政投入,不断提高经费投入水平。”

4.陕西省人民政府《关于进一步加强测绘工作的实施意见》

在第一章全省测绘工作的总体要求中的第五条指出“加强基础测绘经费落实。各级政府要加强对基础测绘工作的领导,将基础测绘经费纳入本级政府国民经济和社会发展年度计划和财政预算,不断提高经费投入水平。各级财政部门要根据基础测绘年度计划切实做好本级基础测绘年度经费的落实和核拨。”

三、陕西省省级基础测绘投入机制和近年来投入的情况

1.陕西省基础测绘投入的体制和机制情况

(1)投入体制

国家从1996年开始实行基础测绘的分级管理体制以后,陕西省人民政府于1997年第一次省长会议上审议通过了省计委、省测绘局《关于将陕西省基础测绘列入地方各级财政预算的请示》,决定在“九五”期间安排2000万元用于1:1万地形图更新测绘,发改委和财政厅共同投入,并确立每年从新增财力中安排专项省级基础测绘所需经费。由此,省级基础测绘经费投入的模式和体制。

“十五”、“十一五”期间,根据《陕西省测绘条例》以及“陕西省国民经济和社会发展刚要”,省测绘局、省发改委联合印发了《陕西省“十五”基础测绘规划》和《陕西省“十一五”基础测绘规划》,基础测绘工作内容进一步充实,规划的基础测绘投入逐步增长。

2011年8月9日,陕西省测绘地理信息局、陕西省发展和改革委员会联合下发文件《关于印发陕西省“十二五”基础测绘规划的通知》。确立了省“十二五”基础测绘规划。规划的基础测绘经费进一步提高。

(2)投入机制

初期的“九五” 和“十五”期间,按照政府确立的原则,基础测绘经费由省发改委、省财政厅共同承担,但是财政厅承担的部分一直未能落实。多年来我省的基础测绘经费投入一直在发改委专项投入的体制下运行。“十一五”期间,基础测绘经费则由省发改委完全承担。由此形成的投入机制模式大致为,每年的基础测绘经费不得不由省发改委每年从其掌握的年度财政投入的基本建设经费中不定量地切块投入。重大测绘专项由我局专项申请,省财政厅下达。另外,省财政每年下达少量的测绘行政管理经费,此项经费已纳入省级财政预算。

每五年规划确立的基础测绘经费投入规模基本没有得到全部落实。这样的投入机制和经费数量,根本无法满足全省21万平方公里省级基础测绘工作的需求,致使我省尚有5.8万平方公里无图区,已覆盖区域更无法按照规定的更新周期进行有效的更新。

到目前为止,我省尚未建立起持续稳定的基础测绘省级财政投入机制,基础测绘经费仍没有列入省级地方财政一般支出预算,更无法随地方经济增长而增加。

(3)分级投入状况

根据基础测绘实行分级管理的要求,省地方政府负责本行政区域1:1万至1:5千基本比例尺地形图、影像图、数字测绘产品的测制和更新及基础地理信息系统建立等。

陕西局是中央京外驻陕单位,又是陕西省政府测绘主管部门,实行的是部省共管体制,同时承担国家基础测绘和省级基础测绘工作。每年对基础测绘经费采取中央、省分级投入的体制,中央的投入用于国家级基础测绘,省级地方投入用于省级基础测绘。同时,中央根据实际情况对省级基础测绘给予适当的配套补贴。

中央投入的基础测绘经费列入国家财政预算,投入比较稳定。但是由于陕西省政府确定省级基础测绘经费从陕西省每年新增财力中核定,没有列入省级财政预算,所以具有较大的不确定性。如“十五”期间,省规划投入6500万,实际到位4000万;“十一五”期间,省规划投入9800万,实际到位4100万,省级基础测绘资金无法足额到位,对我省基础测绘工作正常开展带来了较大的影响。

2.近十五年来投入的数量和力度

近十五年来,省政府投入基础测绘的数量和力度在规划上逐步加大,但是实际落实上有很大差距。

(1)“九五”期间,省政府规划投入2000万元,全部落实。

(2)“十五”期间,规划投入1.22亿。其中省政府规划投入6500万,实际到位4000万(2001年500万、2002年1000万、2003年1000万、2004年500万、2005年1000万)。

(3)“十一五”期间,规划投入1.49亿。其中省政府规划投入9800万,实际到位4100万(2006年500万、2007年500万、2008年600万、2009年1500万、2010年1000万)。

    (4)“十二五”期间,规划投入2.5亿。其中省政府规划投入。2011年投入1000万元;2012年投入秦岭测图3000万元(发改委、财政厅各1500万)。

3.基础测绘业务工作简况

(1)承担项目情况(略)

①正常项目

②专项

(2)成果覆盖情况(略)

(3)成果更新情况(略)

(4)成果应用和服务情况(略)

(5)其它(略)

四、调研的范围、方法和主要内容

1.调研范围

全国各省、市、自治区,尤其关注

(1)与陕西相邻的省区

山西、内蒙、河南、湖北、四川、甘肃、宁夏。

(2)国家局直属局

黑龙江、四川、海南。

(3)与陕西省经济条件相近的省区

    ①地方财政一般预算收入相近

陕西1499、福建1501、湖北1470、安徽1463、湖南1456、内蒙1358。

    ②地方国民生产总值GDP相近

陕西12391、吉林10400、江西11583、广西11600、黑龙江12503、安徽15110。

(4)与陕西省面积接近的省区

陕西20.56、湖南21.18、广西23.60 、河北18.77、吉林18.74、湖北18.59。

(5)西北省区

甘肃、青海、新疆、宁夏。

2.调研方法

(1)按照调研提纲,采取实地考查、召开座谈会、领导个别交流会谈、电话咨询等方式,分别对全国大部分省区测绘管理部门进行调研,广泛收集相关信息。

(2)分类整理归纳有关资料

(3)综合分析各省投入的异同之处

(4)找出适合陕西的工作思路

3.调研的主要内容

(1)全省国土面积(万平方公里)

(2)全省应有1:1万图幅数及已覆盖情况

(3)省区上年国民生产总值(亿元)

(4)省区上年地方财政收入(亿元)

(5)省级上年地方财政收入(亿元)

(6)上一“五年规划”基础测绘投入情况

(7)上1——2年基础测绘投入

(8)2012年投入

(9)基础测绘投入的主要工作内容

(10)基础测绘投入是否列入省级地方财政预算

(11)基础测绘经费来源(发改委、财政厅、国土厅、其它)

(12)基础测绘是否作为专项,作为专项由哪个部门投入

(13)基础测绘投入争取纳入省级财政预算的难度、工作思路、解决的办法

五、调研了解到的情况汇总

    根据调研工作的总体安排,从今年4月份开始,调研组利用各种机会,采取实地考查、召开座谈会、外出公干、电话咨询等方式,按照事先拟定的调研提纲,分别对全国各省区测绘管理部门进行调研,收集相关资料和信息。目前已经调研或走访了20个省区,还将继续选择必要的省区实地调研。

1.整体情况

    从调研的总体情况来看,被调研的各省区地方政府认真贯彻落实中央领导要求和国务院的《意见》,在省级测绘主管部门不懈的努力推动下,不断重视和加强本省区的基础测绘工作,以政府名义下发“加强测绘工作的实施意见”。绝大多数省区的省级测绘主管部门,按照国家测绘地理信息局的要求,积极推进理顺或改善省级基础测绘投入机制的工作,取得了非常显著的成效。目前,全国大多数省区都已经建立起良性的财政投入机制,基础测绘经费列入了省级地方财政预算,经费投入渠道更加多元化,省级基础测绘经费有了很大增长。即使与我省毗邻交界的省区,基础测绘财政投入状况也有很大改观。

2.被调研省区情况(表格)

 


序号省区调研问题

国土面 积(万km²)图幅数及覆盖情况上年省区GDP(亿)上年省区财政收入(亿)上年省级财政收入(亿)“十一五”

投入上1—2年投入2012年

投入基础测绘工作内容列入基本预算否?经费来源基础专项否,投入者纳入财政预算的思路和办法

1龙江45.48约21701;覆盖52%12503997.4财政500万/年;

另中央财政老少边500万/年08、09、10共3474万; 11年起5000万/年财政5000万更新;数字龙江;服务体系;参考站;已列入(测绘事务科目)财政

发改投入模式很难持续;成果须有用;与财政部门多沟通,使之了解法定投入渠道,帮助解决难题;主要领导发挥作用

2四川48.1419936;已40%;“十二五”将65%210262044发改投入9973万(通过项目落实)发改2000万/年十二五发改将投入5.5—6.9亿。政府原则通过覆盖;应急;基准;遥感采集、监测、服务体系尚未列入发改委发改委投入是专项,在省上经济社会发展、应急保障中发挥作用,要有显示度

3河南16.76562;已90%(含10年以前老图)。剩军控区270001722财政投入6805万;发改投入1700万政务和标准财政和两权2011年投入1.2亿计划1.0亿,财政落实2805万;两权5000万空间数据库;基础更新;参考站;应用服务财政列入2805万/年财政2805万;两权5000万与财政搞好关系,解决他们问题,使之了解法的规定;成果作用须让政府看得见;争取其他厅局的支持;

4云南38.3313878幅;已70%(含较老纸图和500幅新数字图)81501110财政2000万,发改1600万,信息办给1200万。财政、发改各500万/年,两权4000万/年财政和发改各800万/年,两权4000万/年。参考站; 1:1万图; 500万/年奖配地市测绘机构财政列入500—800万/年财政和发改各800万/年,两权4000万/年发改委投入部分是专项国家带动牵引,省级部门投入;保持财政投资渠道畅通,解决他们切身问题;抓住各种机遇谋求专项

5辽宁14.596508;已更新1700多幅;2012年再更新2000幅220252640每年600万每年600万5306万用于基础测绘;另投1182万购置装备1:1万更新;现代基准;天地图;设备购置5306万列入省级地方财政专项预算财政财政专项投入多与省长、常务、主管省长汇报,争取支持;与财政、发改多沟通协调,按定额纳入预算

6新疆166675696600720每年3000—5000万2011年基础测绘3000万,1:500测图5000万基础测绘3000万,此后年增10%;灾后重建2300万重点18万k㎡1:1万图覆盖和基准建设列入财政两权基础测绘外的是专项,财政投入密切关系,展示成果,让政府增进了解;利用边疆适时提升显示度;做好政府领导工作。

7甘肃45.44168005020450财、发各200万/年财、发各400万,两权2000万/年财政600万,发改400万;财政两权2000万/年;参站2000万;基础测绘2000万基准;无图区覆盖、更新;应用服务财政列入一般预算600万/年;其他为专项财政、发分别发改委投入部分是专项做好财政部门和省政府领导的工作,发挥国土部门的作用

8青海72.23274711622151.8财政600万/年;中央老少边400万/年财政600万/年,两权3000万/年。财政600万;财政两权3000万/列入财政财政青海经济致财政盘子难变;应按法争取投入;借国土与政府领导沟通汇报;成果必须有用。

9宁夏6.6422492060218发改投很少一点;中央财政老少边500万/年2011年财政投入使用国土两权价款;宁、国测共建,十二五区财政投1.6亿专项基础测绘更新;数字宁夏建设,国测供影像。尚未列入计划由财政投入由财政投入作为共建专项局已完全并入国土厅,借助厅做好省政府领导的工作,争取投入增加。

10广东17.906599幅

已全覆盖526735513财政投入1400万/年,已全部到位。每年1400万,都来自财政“十二五”规划投入3.9亿,但尚未落实更新框架要素;地理省情监测;服务体系建设已列入财政虽已经纳入,但是量少,要增加投入量难度很大。需要做好政府和财政部门工作。

11江西16.696178幅

已全覆盖115841053财政500万/年,后两年起发改400万/年。财政1600万/年,发改400万/年。财政1600万,发改400万。未来3年两权1.6亿基础更新;公共平台;天地图;数字城市财政列入1600万/年财政1600万,发改400万。两权1.6亿/3年发改委投入部分是专项做规划,按新定额编预算;做财政的工作,解决切身问题;主要领导发挥作用

12湖北18.597149幅;覆盖60%19594147008年起年增400万。之前1800万/年财政10年3000万/; 11年3400万。财政投入3800万覆盖无图区;基础更新;数字城市已列入财政与财政部门搞好关系;主要领导做好省政府和国土厅领导的工作

13福建12.134689幅;已全覆盖175001501每年2000—3000万2010/3000万;2011年4000万财政投入4000万基础更新;数字城市;平台建设已列入财政做好财政部门的工作;主要领导发挥作用。

14山西15.636400幅;已全覆盖(除禁飞区67幅)110001213财、发各500万/年。08年起8650万/年每年8650万(含专项)8600万(含专项),数字城市1000万/每市更新;地图集;数字城市;专题库列入基本预算2200万财政2200万;发改1200万;两权5200万发改委部分作为专项争取省长支持;以政府常务会议确定机制;做好财政的工作;发挥国土作用

15内蒙118.3051314(51888),已覆盖约40%。2020年达68%140001400十一五共3亿10/8000,1150购像素工厂; 11/1亿,1300万购数码相机2012年投入1亿元。

未来3亿/10年规划已批。1:1万覆盖;参考站;平台建设3600万;设备购置已列入基本预算900万/年财政900万

其余部分来源于“两权”加强与财政沟通调研;做好规划,得到政府批准;借助国土做好政府工作;依规划争取资金。

16河北18.778108242281700共4300万,其中06年700、07年800、08年800、09年1000、10年10002011年起基础测绘1500万,航摄740万,测量标志130万;另国土9700万财政投入2370万,另国土上半年1.07亿,下半年落实8700万。1万测图、航空摄影、基线场建设已列入财政财政少,国土多作为专项,财政和国土共同投入通过省政府发文,规范航摄,获财政专项资金;与财政联合发文,加大投入;通过国土列专项,加强基础测绘管理

17吉林18.748636已全覆盖10400850每年财政306万,发100万。另财政投入2971万建参考站2009年起财政开始投入1206万/年;发改仍维持100万申请财政投入5306万,应能解决3000万。发改仍100万1:1万测图;三维基线场建设;支持地市大比例尺测图列入省级财政预算财政、发改财政、发改都有专项政府主要领导作用很大,多向主管省长汇报;与财政部门多沟通,共同编制五年规划

18湖南21.187849196351456共1.31亿每年财政2200万,财政两权5250万;发改1200万2012年投入不低于2011年基础图更新;数字湖南;能力建设列入省级地方财政预算2200万;其它是专项财政、

发改委、

两权两权作为耕地开发专项;发改和财政投入通过做好各方面工作,疏通好关系,获得省政府领导支持,应全部纳入财政预算

19海南3.401854幅,已全覆盖,正在更新2400340每年以专项方式投入1000万2011年投入约2000万1500万基础图更新;数字框架建设未列入省级财政预算基础测绘投入一直在发改委发改委专项应依法列入省级地方一般预算

20陕西20.568357幅;目前已覆盖72%;123911499发改委投入基础测绘4600万。每年1000万,都来自发改委1000万,另秦岭预计发改和财政各投2000万更新、地理省情监测、无图区测图未列入省级财政基本预算来自于发改委由发改委投入作为专项不了解测绘,以为中央投入。依法理顺;加强与财政沟通,切身利益;机制调研;省长支持

21安徽13.975467151101463

22山东15.386407450003455

23广西23.60849511600947

24贵州17.6065355702773

25北京1.68933160003006

26天津1.13553111901455

27上海0.63322191963430

28重庆8.233232100111488

29江苏10.264024480005147

30浙江10.204073318003151

31西藏122.804458560555


 

六、调研有关情况的分析

被调研省区财政状况(根据财政快报统计)

省区GDP财政收入省区GDP财政收入

龙江12503997.4江西115841053

四川210262044湖北195941470

河南270001722福建175001501

云南81501110山西110001213

辽宁220252640内蒙140001400

新疆6600720河北242281700

甘肃5020450吉林10400850

青海1622151.8湖南196351456

宁夏2060218海南2400340

广东526735513陕西123911499


1.各省“十一五”基础测绘投入经费总量分析

已调研20省份中,“十一五”基础测绘投入超过亿元的有6个,占30%;投入超过5000万元的有4个,占20%。投入最低的甘肃省和投入最高的内蒙古自治区相差14倍。陕西省投入经费总量4100万元,列第13位。详见图6-1.

 

图6-1

各省级基础测绘经费投入有多种来源,主要有财政投入、发改委投入和两权投入等。两权投入也主要以财政方式下达。将财政和两权投入归并,与发改委投入相比较。参与统计的20个省份,“十一五”基础测绘总投入为9.3476亿元,其中发改委投入为0.88亿元,占9.4%。详见图6-2.

 

图6-2

2.各省近两年基础测绘投入情况分析

调研发现,各省进入“十二五”以来,基础测绘经费总投入稳步提高。2012年与2011年相比,各省总投入保持稳中有升。其中,提升幅度较大的辽宁、河北、陕西,主要原因是测绘专项的投入,其余省份基本维持上年度水平。河南、内蒙、河北3个省份年经费投入已达到或超过亿元。四川、宁夏、广东“十二五”规划已获批,具体经费正在落实中,因此未纳入统计。详见图6-3.

 

图6-3


3.各省基础测绘成果覆盖现状

调研显示,各省1:1万基础测绘成果覆盖情况差异较大,详见图6-4。9个省份已达到全覆盖,并已开始逐步实施成果更新。各省未能实现全覆盖的原因主要有以下几种:

    (1)禁飞区的影响。如河南。

(2)由于气候、地理特征无法获取满足要求的航摄影像。如四川、云南、湖北、湖南、陕西。

(3)地域广大且存在大面积无人居住区。如新疆、青海、内蒙。

(4)经费或装备投入不足。未实行全覆盖的省区均涉及。

 

图6-4


4.各省基础测绘投入主要工作内容

通过对20省区基础测绘情况调研分析,各省基础测绘主要工作内容有8个方面,主要集中在1:1万地形图测制与更新、数字区域/天地图/平台建设和现代基准建设三个方面。其中,1:1万地形图测制与更新为省级基础测绘的重点内容。详见表6-5.我省基础测绘主要内容为1:1万地形图测制与更新。

 

表6-5

5.各省基础测绘投入资金来源分析

调研发现,各省基础测绘投入有多种经费来源,综合而言主要有5种方式:

财政单独投入;

财政与发改委共同投入;

财政与两权(或国土)共同投入;

财政、两权与发改委共同投入;

发改委单独投入。

采用各种方式投入的省份个数统计见图6-6。其中,35%的省份为财政单独投入,50%的省份财政参与投入;25%的省份发改委参与投入,15%的省份为发改委单独投入。从省区个数上看,发改委参与投入的省份数量为财政参与投入的省份数量的一半。陕西省基础测绘目前为发改委单独投入方式;秦岭专项测绘为财政与发改委共同投入方式。

 

图6-6

从各省投入经费总额度来看,参与统计的20个省份,2012年投入总计9.333亿元。其中,有9个省份两权/国土参与投入,额度总计4.845亿元,占总额的52%;有17个省份财政参与或单独投入,额度总计3.628亿元,占总额的39%;有8个省份发改委参与或单独投入,额度总计0.86亿元,占总额度的9%。各来源投入额度所占比例见图6-7.

 

图6-7

6.各省基础测绘经费列入省级地方财政预算的情况

调研发现,20个省份中,15个省份基础测绘经费已列入省级财政一般预算,占85%;5个省份的基础测绘经费未列入财政基本预算,占15%。详见图6-8.

未列入基本预算的省份中,辽宁和宁夏已列入财政专项,四川、海南和陕西(均为直属局)的基础测绘经费均为发改委单独投入(仅有这3省为发改委单独投入),尚未列入省级财政基本预算。

同时,调研发现由各省发改委投入的基础测绘经费均是作为专项投入。

 

图6-8


7.各省单位国土面积经费投入分析

根据各省国土面积和基础测绘投入总经费综合统计,“十一五”期间,每万平方千米国土面积基础测绘投入超过1000万元的省份有3个,占15%;投入不足200万元的省份有8个,占40%。单位面积投入最低的青海省与单位面积投入最高的山西省相差40余倍。陕西省单位面积投入经费约为224万元/万平方千米,列12位。详见图6-9.

 

                               图6-9

8.各省基础测绘经费投入占省级财政比例分析

我国地区发展不平衡,各省财政收入差异大,投入基础测绘的经费占财政收入的比例悬殊。以各省2011年基础测绘投入与当年财政收入比较,其中,占比最高的为青海省,为0.24%,占比最低的为辽宁省,为0.002%。陕西省基础测绘投入占财政收入比例为0.007%,列17位。详见图6-10.

 

图6-10

9.分析结论

(1)地方经济状况虽然对投入有较大影响,但并不完全决定基础测绘投入规模,更重要的是地方经济社会发展的需求拉动,以及领导的重视程度。近年投入加大的省区政府主要领导和主管领导比较重视,省级测绘主管部门在推进理顺和加大基础测绘投入的工作力度大,成效明显。

  (2)大多数省区的基础测绘经费财政投入已列入省级财政预算。发改委投入模式下的省区绝大多数基础测绘经费投入无大变化。

(3)通过调研分析,我省基础测绘投入总量在20省区中位列中游,但与投入高的省份差距达6倍以上。从各省基础测绘投入总量与各省面积的比例看,我省单位面积的投入排序位列中游,但与投入高的省份差距达7倍。从基础测绘投入占年度财政收入的比例看,我省的排序则明显落后,仅为第17位。因此,我省的基础测绘投入与我省的经济实力是明显不相符的。

(4)与陕西毗邻交界的省区投入都比陕西大。从2012年年度省级财政投入情况来看,我省周边的甘肃6200万、宁夏3100万、山西8600万、河南1亿、内蒙1亿、湖北4200万。西北地区的青海3600万、新疆5000万。与我省情况相同的黑龙江省级地方财政投入约6000万元,四川省级地方财政投入约1亿元。相比之下,我省建立健全稳定的、持续增长的基础测绘省级财政投入机制更显得紧迫。

(5)受投入限制,我省基础测绘的主要工作内容几乎全部用于1:1万地形图测制与更新,约15%的经费用于数据库、平台建设和应用服务,在现代基础建设等方面则尚未投入,欠账较多。

(6)随着经济社会发展建设的需求增长,各省基础测绘的投入均在不断增长,但增长的速度差异较大。一方面与各省经济的发展不平衡有关,但增速较快的主要原因是两权投入和专项投入的影响。省局与国土有关的省区近年投入较大。

(7)陕西测绘地理信息局作为国家测绘地理信息局直属单位,难以采取两权投入的方式,而专项投入受项目运行周期的限制,不能持续。因此,通过多方面努力,将基础测绘列入省级财政基本预算,并建立稳定增长的机制是保障基础测绘依法依规实施的长远之计。

七、启发和体会

1.经济社会发展建设越来越需要基础测绘发挥保障服务作用,政府越来越重视基础测绘工作,逐年加大对基础测绘的投入数量与力度。反映出需求的牵引是投入提高的主要动力。

2.基础测绘投入虽然在不少省区已初具规模,但对于大多数省区,这个投入规模仍然远远不够。进一步理顺基础测绘投入机制的任务仍然任重道远。

3.建立健全稳定的、持续增长的基础测绘投入机制,对于履行好中央和地方政府赋予的基础测绘职责至关重要。必须依据法规,及时修订地方性测绘条例,通过政府会议和政府发文确立持久的基础测绘良性投入机制。

4.陕西省虽然是测绘大省,基础测绘工作在省委、省政府的正确领导下,得到进一步加强。但是基础测绘投入的力度与其他省区相比仍有较大差距,机制不健全,没有列入财政预算,在一定程度上制约着我省基础测绘工作的顺利进行。

5.政府领导和主管部门在建立机制方面可以发挥不可估量的作用。要建立良性的基础测绘投入机制,在尽好职,做好工作的前提下,一方面要经常向政府领导尤其是主要领导汇报,求的支持,另一方面更要做好财政部门和发改部门的工作,求得他们的帮助。

6.基础测绘因其特殊性,投入相对较大且没有利润,很难吸收社会投资,因此财政资金的有力支持是必须的,只有健全陕西省公共财政对省级基础测绘项目的投入机制,不断提高经费投入水平,保证财政资金及时足额到位,才能使我省基础测绘工作顺利进行有良好的经费支撑。

八、初步建议

1.关于理顺投入机制的思考

基础测绘是国民经济和各项社会事业的基础行业,是准确掌握国情国力的重要手段,测绘成果基础地理信息资源是我省重要的基础性、战略性信息资源。在城市规划和管理、基础设施建设、资源开发利用、防灾减灾等方面,测绘是不可缺少的基础性工作。近十几年来,经过广大测绘工作者的艰苦努力,我省基础测绘建设取得了长足发展。但由于法规政策不完善、总体投入不足、统筹协调不够等原因,基础测绘滞后于我省国民经济和社会发展需要的局面还没有得到根本性改变。根据《测绘法》的规定,测绘行政主管部门实行国家、省、市、县四级管理体制,与此同时,测绘事业发展应该是具有基础测绘保障体系强力支撑,而我省基础测绘的保障体系不健全,导致基础测绘数据和地理信息的生产、更新和共享所需要的科学管理体制及运行机制、稳定的专业队伍及必要的经费投入受到了很大制约。

国家对基础测绘目前实行的是按省市两级渠道分别进行投资。省级基础测绘负责国家1:5000至1:1万基本比例尺地形图的测绘和更新,市级负责1:500至1:2000,基本比例尺地形图的测绘和更新。一根据十一五和近几年我省的基础测绘投入情况和资金渠道不难看出,我省基础测绘投人目前存在渠道不清和资金不足的难题。

因此首先必须把基础测绘作为一项重要的公益性事业纳入政府工作重要日程。从而建立健全稳定的基础测绘投入机制。其次加强基础测绘规划管理。我局必须加强与发改、财改等相关部门的积极合作,共同编制基础测绘规划、计划,将基础测绘经费纳入本级国民经济和社会发展年度计划及财政预算。最后我局应加大对基础测绘的有效宣传,使政府及政府各部门认识到基础测绘的作用。要理顺投入机制我们应做好以下几方面的工作。

 ①进一步完善我省基础测绘的分级管理体制 

   我省就的实际情况而言,经省测绘地理信息局的百般努力,各设区市建立了一些专职或兼职的测绘管理部门 要理顺地(市测管体制的关系,首先应在省级地方测绘立法中明确规定地 (市) 县政府要有一个测绘行政主管部门或指定某行政部门来主管本区域测绘管理工作。其次,抓紧地(市)级对省级人大颁布测绘条例的配套法规的制定,在地(市)级测绘法规中明确写明地(市)、县、行政主管部门为当地测绘主管部门。 

   ②加快建立和完善基础地理信息更新机制 

   要保证基础地理信息及时更新,必须加快建立基础地理信息更新周期与经费投入计划管理 生产能力等条件相匹配的基础地理信息更新机制,是从根本上改变基础测绘滞后于国民经济和社会发展的必要措施。要根据我省的自然地理状况和经济发展水平,确定我省的基础地理信息更新周期;要根据我省基础地理信息更新工作的实际需要建立起省市稳定的基础测绘投入机制;要进一步强化基础测绘的计划管理制度,规范基础测绘专项经费的管理及使用,形成规范的基础测绘计划管理模式。 

   ③推进基础地理信息共建共享机制的建立 

   加强测绘部门与经济建设各部门之间的协作,避免重复测绘,提高政府投资效益,加强基础地理信息的共建共享,是我局的一项十分重要的任务。要加强与经济建设部门的联系和合作,我局应无偿提供馆存的基础测绘成果,让政府认为基础测绘投入物有所值。我逐步建立起有效的基础地理信息获取与反馈的工作渠道;通过政府令的形式实现基础地理信息共享的规范化和制度化;要增强测绘部门的服务手段,建立起适应不同用户应用特点的基础地理信息服务模式。 

   ④提高基础测绘经费的综合效益 

   基础测绘专项经费属于公共财政资金,各级测绘部门要建立健全测绘经济管理制度,切实提高有限资金的使用效益。要全面贯彻实施测绘事业单位财务 会计制度以及测绘生产成本费用定额,强化成本核算,避免重复浪费。要坚持事前认真编制和依法确定经费预算、事中全面控制经费使用,事后严格进行经费审计的制度,确保专款专用,确保基础测绘的成效。

 ⑤着力提高测绘公共服务水平。一是建设地理信息公共服务平台。加快建立纵向联动、横向协同,省、市、县互联互通的地理信息公共服务平台,提供"一站式"在线地图与地理信息服务;积极构建电子政务、社会经济信息统计等方面的地理信息公共平台,提升服务管理的能力和水平。二是积极开展公益性测绘服务。建立测绘应急保障机制,为自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发公共事件的防范处置及时提供地理信息和测绘技术支持;开发各种基于地理信息的专题应用系统。扩大测绘为政府服务的切入点。充分做到“有为才有位”。 

2.关于推进工作的方法和程序

一是充分利用胡锦涛总书记、温家宝总理多次对测绘工作作出的重要指示,李克强副总理对测绘工作提出了明确要求,国务院《关于加强测绘工作的意见》,陕西省政府《关于进一步加强测绘工作的意见》等阐述测绘在经济社会发展中的重要地位和作用的顶层文件做为推手,广泛宣传基础测绘的重要牲和紧迫性。由于党中央、国务院对测绘地理信息工作的重视,国家测绘局去年更名为国家测绘地理信息局。在省委省政府的领导和关心下,我省也进行了更名,增加了职能;二是经济社会快速发展对测绘提出旺盛需求。西咸新区、榆林能源化工基地、西安咸阳机场二期扩建等重大工程省市重点项目对测绘地理信息数据的需求日益增大,这都为我们测绘事业提供了广阔的发展空间,也为地理信息产业带来了发展机遇。必须认真研究我省"扩内需、保增长"措施对测绘工作的新要求,进一步优化测绘发展思路,及时调整测绘生产力布局,积极主动服务发展大局,为促进经济增长提供可靠、适用、及时的测绘保障。

具体工作方法为:一要定期向政府领导汇报演示,让政府领导形成定形思维把测绘作为其提高决策水平的重要手段。二要派我们的技术人员上门服务,去政府各部门无偿邦助其建立基础测绘服务平台,展示基础测绘为各行业的支撑作用,定期戓不定期与基础测绘成果使用部门座谈沟通,让各部门充分认知础测测绘作为经济社会发展的基础支撑,是经济社会发展必需要有基础测绘提供全程性和多方位保障服务。从而以专报、会议纪要呈送省政府。三要把测绘作为培育我省经济增长的切入点。重点邀请财政厅、发改委的官员去省外参观以测绘成果和技术开发利用为核心的地理信息新兴产业,让他们感受到该由于基础测绘的投入而延伸的地理信息新兴产业,具有覆盖面广、产业链长、产业关联度大、增长快速等特点,已经发展成为现代服务业中新的经济增长点。从而为其积极投人建立信心并有一种成就感。四要强化宣传教育和交流合作。测绘事业因其基础性地位和专业性强的特点,不容易引起政府和社会的重视,必须通过宣传教育和交流合作,提高领导干部和社会公众对测绘事业的认识。要加大宣传力度,充分利用各种宣传媒介,突出亮点,形成典型,丰富形式,务求实效,构建“电视有影、广播有声、报纸有字、网络有言”的测绘宣传格局。

3.关于政策机制投入模式

目前,全国已有十几个省、市将基础测绘纳入国民经济和社吉林、河北、河南、辽宁、内蒙、江苏等,其资金主要由政府拨给,测绘行政主管部门组织实施。 

“统筹规划、分级管理、定期更新”是基础测绘工作的指导思想。

基础测绘基础性、公益性特点决定其必须由政府根据客观经济规律和经济、社会发展的要求,对基础测绘工作进行统筹部署和安排。体现在,统筹安排基础测绘中长期规划和年度计划,协调好各级计划的衔接;根据基础测绘发展的实际需要,统筹安排基础测绘设施建设和重大基础测绘项目;统筹安排基础地理信息资源的开发利用,推进共建共享,避免重复投入和建设。

一要明确省市政府对基础测绘工作的监督管理和职责;建立健全与经济社会发展相适应、稳定增长的基础测绘经费投入机制。基础测绘是公益性事业,需要政府财政投入。完善的经费投入机制是保障基础测绘事业发展的关键性因素。国家对基础测绘实行分级投入,《测绘法》和《基础测绘条例》规定各级政府要将基础测绘所需经费列入本级财政预算。我局应以规划计划为切入点,与发展改革、财政部门密切配合,编制实施基础测绘规划、计划,将基础测绘投入纳入财政预算合理确定基础测绘项目及经费预算,逐步形成规划、计划、项目与预算相衔接的财政经费投入机制;明晰政府在测绘基础设施建设方面的职责和任务;明确基础测绘项目组织实施的内容。二要根据地表景观的变化情况、社会经济发展的速度、经济社会发展对不同基础测绘项目成果的现势性需求和政府财政支撑能力,结合基础测绘生产能力和基础测绘成果更新的实际情况,合理确定基础测绘成果更新周期,建立健全基础地理信息的更新机制。现势性是基础测绘成果保持价值,结合我省实际,合理确定各种例尺地形图更新周期,采用框架要素和全要素更新相结合的方式,实现对需求地区的必要覆盖。原则上每五年应进行一次全要素更新,对重点地区应每两年进行一次框架要素更新,对有重大急迫需求地区采用快速更新方式进行动态实时更新。

    建立更新机制,更好地为我省城市规划、建设、管理和经济发展服务,从技术上我们要做的主要有二点:

第一要有统一的技术标准,统一组织实施,实现资源共享,避免重复浪费。第二要采用高新技术,加快速度,缩短周期,及时提供准确、适用的更新成果。建立更新机制从计划管理上来讲主要是加强计划管理,理顺、落实资金投入渠道,作用,为国民经济建设和社会发展做好服务,为规划、建设、管理作出更大的贡献。

我们的目的是让基础测绘按照“规划引导、计划可行、经费到位、项目落实”的良性循环轨道发展。实现基础测绘事业又好又快发展。    

4.关于基本投入额度

基础测绘为国民经济和社会发展是一个长期服务过程,而基础测绘本身又需要定期更新,不是一次性就解决问题的事情。所以建立起基础测绘地理信息的更新机制,使基础测绘本身传统的产品和数字化的产品相配套,更新的周期与经费的投入相配套,计划管理与定期更新相适应,生产能力和技术手段与更新机制相适应,做到计划科学、经费到位、保障实施,让基础测绘进入一个良性循环的轨道,才能从根本上解决基础测绘滞后的问题。 加大政府对基础测绘经费的投入,当前的基础测绘经费制约了数据采集进度及其更新周期,现势性很难保证,必须加大投入,根据前面的论述和我省的实际情况,我们认为财政每年投入4000万的基础测绘经费才能使测绘与我省国民经济发展基本适应。而且该项经费应列入每年政府预算。

5.关于工作计划时间

由于我省尚属西部经济欠发达省份,政府用钱的地方实在太多,因此建立基础测绘长效投入机制是一项复杂而艰巨的系统工程。这就要求我们测绘人充分发扬艰苦奋斗无私奉献的优良传统。

6.其它

⑴处理与政府领导的关系 

政府领导一般是作为公共关系主体的角色出现的,政府是国家权力的执行机关,承担着管理国家和社会事务的责任,是国家对社会进行统一管理的权力机构,任何一个社会组织作为社会的一份子,都必须服从政府的统一管理,也就必然存在政府关系。正确处理和协调政府关系,争取政府领导对我局的了解、信任,在人力、物力及政策方面予以倾斜和支持,对于我局的生存和发展是十分重要的。

与政府保持良好的沟通关系,可以争取政府及各职能部门对我局的了解、信任和支持,从而为测绘的发展争取良好的政策环境、法律保障、行政支持和经济条件。

政府的认可和支持是最高度权威性和影响力的认可和支持。政府掌握着制定政策、执行法律、管理社会的权力职能,具有强大的宏观调控力量,代表公众的意志来协调各种社会关系。基础测绘能够得到政府官方的认可和支持,无疑将对社会各个方面产生重大影响,甚至使我局的各种渠道畅通无阻。为此,应该把握一切有利时机,扩大我局在政府部门中的信誉和影响,使政府了解基础测绘对社会、国家的贡献和成就。邀请、安排政府主管部门领导及党政要人出席我局的重要活动,主持项目启动仪,参观新设备、新产品,通过种种现场活动,提高政府部门对基础测绘的信心和重视程度。 

遵纪守法处理好与政府关系的基础。作为国家权力机关的政府,是通过各种法律、法令、条例、政策等来管理社会经济和生活、规范个人和组织的各种行为的。我们必须把这些法律、法令、条例、政策作为自己的行为准则。因此,只有遵守有关法律和政策,才能获得政府的信任和支持。

加强与政府的信息沟通,扩大组织的影响,取得政府的信赖

要加强与政府之间的沟通。一方面,政府是社会和经济各方面资料和信息的重要来源,我局可以从政府各主管部门印发的资料、文件、报告、各种会议、出版物等获取对组织有价值的信息。另一方面,要按一定的程序向政府部门提供各种经济活动的各项数据,主动向审计、财政、税务等部门提供真实资料等。熟悉政府机构的具体设置、职责分工、负责人员,以保证有效地开展工作。

要与主管部门的工作人员保持密切联系,减少差错,提高办事效率;应与政府主管部门的领导经常联系,认真完成他们所下达的任务,对他们的工作给予真正的支持、真诚的赞扬和公正的评价,必然有助于协调彼此间的关系。积极参加政府组织的各项公益活动

必须为政府分担一定的社会责任,无偿提供必要的社会公益服务。一般来说,由政府提倡的有利于社会的公益事业和活动,组织都应积极参与。

政府领导都希望自己发出的指令迅速得到落实。要满足政府领导这一愿望和要求,接到指令后应马上就办,抓紧时间办结。尤其是那些急的事情,一定要在规定的时限内,圆满完成。这样做的结果会给政府领导留下办事效率高的印象。下级机关是上级机关的参谋和助手。按照政府领导的意图去开展工作是必要的,但更重要的是要将被动的服务变为主动服务。树立“面向未来”的观点,思领导当思而未思.急领导当急而未急的事情。

⑵处理与财政厅和发改委的关系

应该主动建立和加强与财政厅和发改委之间的双向沟通。一方面,我局的有关部门应该详尽地分析研究政府的方针、政策、法令,提供给局领导及各部门参考,使我局的一切活动都保持在政策法令许可的范围内,并随时按照政策法令的变动来修正本组织的政策和活动。另一方面,应随时将实际工作部门的具体情况上传至政府有关部门,并根据本地区、本行业、本部门的特殊情况,主动地提出新的政策设想和方案,并通过适当的渠道进行说服性的工作,协助发现及纠正政策执行中出现的偏差或失误。

此外,处理与财政厅和发改委关系,还需要熟悉财政厅和发改委机构的内部层次、工作范围和办事程序,并与各主管部门的具体工作人员保持良好关系,以免因办事未循正规的程序或越出固定的工作范围而走了弯路,减少人为造成的“公文旅行”或“踢皮球”的现象,提高沟通效率。

⑶处理其它相关关系

其它相关关系倾听是克敌制胜的法宝。做一个好听众,不仅要自己说,更要尊重别人说,倾听并不只是单纯的听,而应真诚地去听,并且不时地表达自己的认同或赞扬。倾听的时候,要面带微笑,最好别做其他的事情,应适时的以表情、手势如点头表示认可,以免给人敷衍的印象。



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